网络出租屋:行政越权和先行先试孰轻孰重
2011-04-12 17:24:37   来源:南方网(高爽)   评论:0

在已经实施网络出租屋管理模式的光明新区和宝安区,警方是最核心的管理者。

争议

光明经验通过市政府会议纪要得到肯定,虽不改变黑网吧不合法性质,但实际上具有对其查处取缔职能的市场监督管理局已经不介入对网络出租屋的执法。其最终结果是所有人口头上的不合法黑网吧已经取得了事实上的“合法”证明。

对于网络出租屋的出现,争议在所难免,而行政越权和先行先试孰轻孰重?两派观点各持己见。

“值得肯定暂不全市推广”

“警方内部讲,这样管是要冒风险的。”今年3月下旬,在聊起网络出租屋的问题时,深圳市公安局一位相关人士如是说。这位人士要求南都记者给予隐名,实际上,在就相关问题接受采访时,政府层面绝大多数人士都有同样要求。

原因即在风险二字。有法律层面的风险,同样有是否执行及同兄弟部门协作的风险。

网络出租屋,这一让很多政界人士都或多或少感到风险的决策,从光明新区始,在2010年10月18日的市政府办公会议纪要中得到高层肯定。

该纪要题为《关于研究我市无证网吧有条件进行治安管理有关问题的会议纪要》,由张文副市长委托、深圳市政府副秘书长余新国主持召开。该会议源自深圳市公安局提请市政府协调解决对深圳市无证网吧有条件进行治安管理、以网络出租屋形式全覆盖采集上网人员信息。

其后在会上所达成的共识是,“此做法值得肯定。”但是,鉴于这项工作仍处于探索阶段,在全市全面推广的条件还不成熟,“因此,暂不以市政府名义印发《关于进一步加强出租屋和流动人口治安管理工作的通告》。”

会议议定内容第四条称,深圳市公安机关的做法,“不改变无证网吧的性质,”深圳市相关部门要根据各自职责,“该查处的要坚决查处,该取缔的要坚决予以取缔。”但来自文化部门相关人士的看法,“实际情况是,已经没有部门去进行取缔了。”

执法主体几经易手

对正规网吧的管理一直是文化部门来进行,但对无牌无证网吧的执法权限,深圳近年来几经易手。2004年以前公安,2004年之后文化,再后来交给城管,去年又移至市场监督管理局负责,其他执法力量协助。执法主体频频易手,被看成是责任不明确,“大家都管”却“大家都不管”。

“(黑网吧)有市场有需求,难清理难查处。”光明新区某街道执法队队长用12个字总结了与黑网吧“缠斗”数年的体会。

在深圳,尤其是关外,用“遍地开花”来形容黑网吧绝没有言过其实。而事实证明,现行的打击黑网吧的政策已经被实践证明是无效的。

多年来,各种举措几乎被执法部门用尽。诸如联合执法、巨额罚款、捣毁经营场所、销毁电脑等,都曾无数次地见诸报端。深圳市文化部门提供的以往数字显示,2006年下半年之后,深圳市共查处黑网吧5749家。但事实是在每一次严打过后,黑网吧总是报复性地反弹。

深圳市市场监督管理局企业登记管理处廖远清副处长提供的数字是,从今年初至今,该局共查处和取缔黑网吧527家中,基本均属于未被警方列管的范畴。

该局有人士称,未被列管的才是打击重点,危害更大。

宝安警方确定管理权属

对于网络出租屋,市场监督管理局在接受采访时并不愿过多提及,仅称“情况比较复杂”和“政策方面还需研究”。但一个应清楚看到的事实是,执法部门现阶段在对同样无牌无证的网络出租屋是否查处和取缔的问题上,采取了暂时回避的态度。

民治市场监督管理所所在的万众生活村有11家网络出租屋在开门经营,二者共存,或许是该部门目前态度的最好的注脚。

今年1月20日,宝安区“清无”办答复反映黑网吧和网络出租屋问题的市民时,书面回复了两点意见。关于黑网吧问题,宝安区在2010年7月清无办、综治办、公安分局、市场监管分局和文化局等五部门联合印发了《关于建立清理整治无证无照网吧工作长效机制的意见》,其中明确了监管职责为,“宝安区辖区内的黑网吧由公安部门负责查处,市场监管部门和文化部门负责向公安部门通报黑网吧经营信息,然后由市场监管部门接收经公安部门查处后认定不构成刑事犯罪的黑网吧案件,再依法对黑网吧经营者实施行政处罚。” [Page]

第二点关于网络出租屋问题,清无办表示,对黑网吧以网络出租屋形式进行治安列管和人员信息采集是公安部门社会治安管理工作的创新之举,极大程度上消除了黑网吧屡禁不止带来的治安隐患、消防隐患和网络安全隐患。宝安区清无办称:“宝安区辖区内的网络出租屋由公安部门负责监管,与网络出租屋有关的问题由公安部门负责解释。”

在该答复中,一个清晰、明确的界定是:在宝安区,网络出租屋的监督管理均归属于宝安警方。

面临不公平竞争质疑

网络出租屋作为一个创新名词、一个创新管理方式,遑论民间,即便在政府内部,也存在争议。

深圳市文体旅游局业务受理审批处王志强处长明确表示对网络出租屋的反对意见,认为对于持证网吧所造成的巨大冲击而言,是不公平的,“如果原来就放开,正规从业者当初就可以走这条路,也轮不到黑网吧的经营者现在洗白。”王志强认为,网络出租屋的存在对现有的文化政策会产生强烈冲击,“同样会牵扯到政府的公信力。”

“如果现在允许搞网络出租屋,对我们按照各方要求投资几百万入门的经营者而言就意味着欺骗。”极速网吧法人郑志豪说。经营者黄先生也表示,如果真正是网吧审批的门槛降低导致数量激增,“我可以接受也有信心做好经营,可以和小网吧比规模比经营,但现在的情况是不合法的不公平竞争。”

业界看来,网络出租屋的出现最大的弊端在于有违依法行政的精神,这种做法在很多方面突破了现行的政策法规,社会关注度和影响面还在继续扩大。

“合情但不合法”

“合情但不合法。”广东省行政法业务委员会的副主任曾洛川以六个字概括对网络出租屋事件的评判。针对深圳的实际情况警方采取了具体措施,“从法律上讲,肯定非法;但从实际上看,我觉得无可厚非。”他认为,从政府行为引发对市场和正规网吧的冲击,正规网吧经营者提出自己的诉求是合理的,而且这样的提问政府很难回答。“个人意见是,或许可行的是,合法的网络协会应该出面同政府谈判,是否可以适当给予税费方面的减免,同时网络出租屋的数量要控制在一定范围内。”

深圳市律师协会行政法业务委员会副主任、深大法学院副教授宋为民认为,审批门槛降低、严格按法律合法经营才是正道。

深圳市政府办公会议纪要提出,相关部门要积极探索管理网吧的新手段和新方法,“要从特区立法权的角度降低持证网吧申办门槛”,在是否可由特区立法权角度解决问题方面,大多数业内人士均认为不可行:特区立法权不能与上位法冲突。

法律关系上,深圳市律师协会行政法业务委员会副主任、广东深桦律师事务所主任郭安元有个观点,没有执照就经营,肯定是违法的,这就涉及到一个违法的法律责任的问题,取缔还是怎么解决?为了不产生强烈的反应暂时缓一下,也不是不可以接受,将来慢慢由黑变白,实现有序经营。“执法要体现原则性和灵动性的结合,要根据情况看,死板执行和变通执行哪个更好,看怎么理解了。”

有观点认为,突破法规先行先试在深圳特区有很多先例被证明是有价值的。网络出租屋的形态,兼顾了外来务工者便利廉价上网的需求与社会治安管理的必要。深圳市市场监督管理局有声音认为,只要有利于社会发展,各种形式都可以尝试,“各种尝试可能都会有利于社会经济的进步。”

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