《互联网上网服务营业场所管理条例》(以下简称《条例》）第二十一条规定：互联网上网服务营业场所经营单位不得接纳未成年人进入营业场所。条例之所以针对未成年人这个特定的群体制订这样的一个禁止性的法律规范，显然是考虑到未成年人进入网吧之后，其合法权益有可能受到损害。从这个意义上来说，未成年人进入网吧及其产生的后果，是由网吧经营者与未成年人及其监护人（法定代理人）作为法律关系主体的双方造成的。因此，从法理上说，网吧接纳未成年人这一行为，是在未成年人和网吧经营者之间发生的、属于“私法”领域的事情，依法应当属于“私法”调整的范畴。《条例》作为行政法规即“公法”作出这样的规定缺乏宪法及法律依据。

    那么，何为“私法”？何为“公法”？

    所谓“私法”，是指凡是以保护私人利益为目的，具有平等的性质，以地位平等的公民、法人和其它组织为法律关系主体双方的法律，如民法、合同法、物权法等法律。所谓公法是指以保护国家利益和公共利益为目的，具有管理与服从的性质，以国家或具有管理公共事务职能的组织为法律关系主体一方或双方的法律。

    从未成年人进入网吧这一行为来看，即使是对某未成年人产生了损害的后果，也并未对国家利益和公共利益产生任何损害。因此，对这一行为应当也只能用“私法”来调整。而国家行政执法部门利用国家公权力介入这一属于私法领域的事情是不恰当的。正如现在拖欠民工工资的事情比较普遍，但此种欠款属于平等主体之间的经济纠纷或者劳动争议，只能通过民事法律程序来解决，政府无权指令某公司付给民工工资。未成年人进入网吧，其合法权益受到损害了，其监护人（法定代理人）完全可以依据《未成年人保护法》等相关法律规定起诉网吧经营者。而由政府行政执法部门运用行政权力对网吧接纳未成年人进入这一行为进行“查处”，实际处于主体不合法的尴尬地位。

    从实践来看，允许公权力进入应当适用“私法”的领域也是十分有害的，会产生一系列消极的后果。还以未成年人进入网吧为例：允许执法部门查处“未成年人进入网吧”，首先带来的法律适用上的困惑。因为条例规定了“进入”即为违法。这是很荒唐的。因为违法一般应当与事实\、情节、性质、社会危害程度等相联系，一般也应当具有损害的后果。但“进入”本身只是一个中性的行为，并没有“好”与“坏”的属性。如何判断“进入”这个行为的事实、情节、性质社会危害？有何损害后果？这几乎是无法认定的。《条例》避开未成年人进入网吧可能造成的损害不谈，仅以“进入”作为违法的要件，在法理上不能成立，在逻辑上不通，在实践中无法操作，尤其是在判定这一违法行为的轻重时无法裁量。为解决这一问题，文化部出台了一个通知，规定以接纳未成年人的数量作为衡量该行为情节轻重的标准。这个通知看上去有利于执法部门的具体工作，但实际完全背离了《条例》制定该条法律规范的立法本意——防止未成年人合法权益受到侵害；更不要说文化部是无权对国务院颁布的行政法规进行解释的。因为“进入”并不意味着对未成年人的合法权益造成损害了，进入网吧的未成年人的数量多也并不意味着损害未成年人合法权益的情节严重。判定网吧经营者违法的关键在于未成年人进入网吧后网吧经营者对其作了什么，是否有违反《未成年人保护法》的行为，在实际上对未成年人造成了何种损害，其损害的程度如何，并据此判断网吧接纳未成年人违法情节轻重，这才是合乎法律规定的，也最合乎《条例》第二十一条的立法本意。

    用公法去调整属于私法领域的的法律关系所带来的另一个消极后果就是行政权力的滥用及有可能助长权力寻租等消极腐败现象。网吧业内人士都知道，未成年人进入网吧在全国是个普遍现象，哪个网吧也难以避免。但对此种现象查处还是不查处是严查还是松查，就算是查到了，处理到何种程度，都可以由执法部门自由裁量——当然要根据网吧与执法部门的关系、该网吧是否有“后台”、平时送礼的多少、事发后的操作力度、有无上级有关领导打招呼等等等等。众所周知，这些“执法不公”的现象在全国是大量存在的,也在很大程度上使《条例》第二十一条或者成为聋子的耳朵——摆设、或者成为某些不良公仆以权谋私的工具。这些问题的产生，恐怕是《条例》第二十一条的起草者所始料未及的吧。